完善人民调解 建立调处化解纠纷综合机制

发布时间:2017-11-09

   原标题:多元化纠纷解决机制如何成长完善

  好的机制必须能够实现自我成长和自我完善。多元化纠纷解决机制是个系统的工作,除机制本身之外,还需要有好的保障、考核等配套的措施,凝聚一支可靠稳定的专业队伍,形成强大的内生动力,才能实现可持续性发展。

  十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立调处化解矛盾纠纷综合机制。” 党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。最高人民法院将多元化纠纷解决机制纳入《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,“推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设。” 多元化纠纷解决机制旨在将大量的矛盾纠纷在初期阶段通过社会组织予以分散、快速化解,避免矛盾纠纷过分集中到法院动用冗长的诉讼程序解决,这是提升社会治理水平的重要举措,其政治意义和社会治理的实践价值是不言而喻的,各地不断推陈出新,涌现出不少经验,如四川经验、福建莆田经验等。

  机制建立相对容易,但实际运作却难免会面临困难,实践效果可能因地、因时、因人而异,一些地区的行业性调解工作普遍存在虎头蛇尾、持续性不强的问题。从法院司法统计分析,通过诉前化解的矛盾纠纷数量相对不多,效果并不明显,原因是多方面的,既有主观认识问题,也有客观存在的困难;有牵头法院内部运作管理的因素,也有相关部门配合不到位、责任不落实等等问题。

  首先是建立多元化纠纷解决机制的相关部门思想认识不一致。有些部门认为化解矛盾纠纷是党委、政府或法院的工作,参与该项工作增加了工作量并没有增加人员,很多部门都是签了协议,但实质工作没有真正开展,参与多元化解机制的部门职责分工不一致,加大了具体矛盾纠纷化解过程中各部门之间的协调成本;一些法院虽然案件多、审判压力大,但基于人员调配等问题,调整不出合适人员参与多元调解工作。

  其次是多元化纠纷解决机制与诉讼程序相比不具有明显优势。与多元纠纷解决机制相比,诉讼程序的立案起诉方便,诉讼费用较低,诉中调解发达,是法院传统的优势,有明确的限审。同时,部分行业性专业性调解组织刚成立,其影响力和权威性都显不足,多数当事人仍愿意通过诉讼解决纠纷,所以将法院的案件导出调解的难度很大。另外,律师往往是按照诉讼阶段收费,基于经济因素考虑也会动员当事人拒绝多元化解。

  再次是参与矛盾纠纷多元化解工作人员积极性不高。立案登记制改革后,法院受理的案件快速增长,部分法院立案窗口接待任务十分繁重,甚至启用排队叫号服务,但对多元化解的引导方式和内容缺乏统一规范,案件分流引导工作量也没有纳入绩效考核,立案工作人员的积极性没有充分调动起来。很多地方开展多元调解受到人员、经费和场地的限制,总体保障不足,难以吸引高素质、高水平的人民调解员或专业人员参与调解工作,目前人员主要以兼职为主。

  当前,一些地方成立了行业性专业性调解组织,如“矛盾纠纷化解中心”“医患纠纷调处中心”“金融纠纷调处中心”等,但现阶段主要以政府职能部门主导,参照各地行政服务中心的运作模式,人员由各部门派驻,人员的来源和结构注定此类机构工作缺乏凝聚力和主动性,同时面临案源不足、经费保障力度不够等问题,运营难以为继,“有人员没案件”的状况与法院“有案件没人员”形成强烈反差。由于缺乏足够案件的涵养,此类的中心难以实现自我成长和可持续发展。

  好的机制必须能够实现自我成长和自我完善。多元化纠纷解决机制是个系统的工作,除机制本身之外,还需要有好的保障、考核等配套的措施,凝聚一支可靠稳定的专业队伍,形成强大的内生动力,才能实现可持续性发展。

  一是可以建立“职能部门引导+市场化运作”相结合的机制。整合社会调解组织的力量,培育和设立专业性、行业性的调解组织,比如可以整合环境资源、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等调解组织,设立纠纷调解协会,相关部门作为成员单位加入协会,每年缴纳一定的会费,可不再保留原调解机构和专职调解人员。调解协会以市场化运作为目标,可以制定本行业的发展规划,自主吸收一些高素质、具有相关行业从业背景的人员参与调解工作,增强调解的权威性和专业性,推动行业性专业性调解组织的资源整合与协同发展。

  二是探索建立人民调解员派驻法院工作机制。由司法行政部门聘请素质较高的人民调解员,派驻当地人民法院的立案窗口,人员由法院负责管理培训,在法院法官的指导下,协助做好案件的分流引导和诉前调解等工作,解决人民调解员没有案源而法院案件无法及时有效导出调解的矛盾问题。

  三是建立多元调解财政补贴制度。实行纠纷多元化解“以案定补”的方式,将人民调解和行业性专业性调解案件补贴列入财政预算,鼓励人民调解员参加培训和进修,积极培育和扶持调解组织的发展,逐步过渡到市场化运作。

  四是完善多元化纠纷解决机制的管理考核制度。将矛盾纠纷多元化解情况作为综治考评内容,科学设置纠纷诉前导出率、调解成功率、司法确认率等考核指标,推动矛盾纠纷化解工作向社会前端转移。同时,法院内部亦需将多元调解工作纳入审判人员业绩评价办法,作为考核员额法官、法官助理、书记员工作业绩的内容,调动审判人员参与的积极性和主动性。

  (来源:人民法院报)